第二階段管制目標與行動方案 — 氣候危機助燃劑,還是阻燃劑?

第二階段管制目標,到底是可以助燃劑還是阻燃劑?這是雙重意義,氣候變遷造成野火發生,如果二階做不好,就是氣候災害的助燃劑,這有雙重定義,氣候越來越熱,加州發生大火,如果二階做不好,無法因應氣候變遷,就是助燃劑,無法滅火。大家講說去年有四百萬人上街、七百萬人上街,青年氣候運動的怒火,二階能承接這一塊全球關注和台灣在地關注。

而聯合國環境規劃總署強調,目前的國際氣候政策決策週期與減量行動需求有顯著時間落差。2020~2024年間,首次的國家自訂貢獻(NDC)的更新與檢核的成效,將決定全球是否能填補2030年的排放差距。各國被要求在COP 26之前提交更新版的NDC,將是個試金石,檢視全球是否能達到2030年時的減量需求。若等到2025年時,才提出較為積極的NDC,也已為時已晚。因此這次的第二階段管制目標、推動方案、行動方案,雖時間跨度為到2025年,但其應視為可否啟動氣候行動十年的重要依據。

氣候行動十年的總體戰

全球知名的能源政策智庫 — 國際能源總署,於2020年世界能源展望中,特別分析未來十年能源系統該有何改變,方能達到減碳45%以上的目標,將全球導向2050碳中和。

在電力供給面,在目前政策之下,各國政策可讓全球光電裝置量在未來十年可以翻倍。要減量45%的話,不只翻倍,要四倍,要衝到4000GW才能達成目標。像是中國是全球光電裝置量最大的國家,一年高峰可以裝到50GW的量,如果要達到2030年減碳一半的目標時,中國在2030年一年要裝90GW;2050年每一年裝設180GW左右,每一年裝設光電能力的裝置量倍增。

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光電裝很多,好處就是盡可能減少燃煤發電。在未來十年,全球燃煤發電,要達到減碳目標,要減少八成,先把目前運轉中的老舊火力發電機組,台灣就是麥寮和台中就是傳統的亞臨界的燃煤火力機組,發一度電,排碳量比新機組高出10–20%的排碳量,把全球的亞臨界機組,到2030年歸零,新的燃煤機組,要超超臨界,林口就是超超臨界機組,才能在2030年有存在空間。此外,台灣減煤缺席的一點就是燃煤汽電共生機組,占比甚大,但是目前缺乏相關政策這一塊。IEA研究中提出這些燃煤汽電共生機組也要大幅削減才能達到目標。

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住商方面,在高效率電器擴散速度上,如照明方面,幾乎百分之百要用最高效率的照明,就是全球所有照明設備都要十年內成為LED燈。台灣會比較關心空調,全球要有58%空調要到高效率的空調,就是一級能效,冰箱方面,高效率冰箱占比也要到38%。台灣方面,2017年時住宅中11年以上的老舊冷氣數量約為900萬臺(856 萬戶*每百戶擁有數289*老舊空調占比36%),老舊冰箱數為265萬台(856 萬戶*每百戶擁有數129*老舊冰箱占比24%)。
而2018年啟動縣市共推住商節電行動,截至2020年6月為止,在住宅方面,汰換了50萬台冷氣,26萬台冰箱。顯示要有更積極的住商節能策略,方可讓高效率空調的擴散率,達到氣候行動所需。

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運輸方面,要達到這目標,則需讓電動車於新售車輛占比,在2030年達成六成,就是每賣出十台車有六台是電動汽車,目前電動車的政策佔新售車輛是2.5%。各車廠又宣布積極作為,像是叫車平台,Lyft跟uber,都宣布2030年在北美市場中叫到的車都是電動車。uber是北美以外在2040年達成全面普及化目標。有宣布政策的各國動態,美國加州,2035年不賣任何燃油車,銷售帶起來之下,但是只能衝到20%,每賣出五台有一台電動車,但是減碳目標所需是要增加到六成。大貨車,2018年台灣為大貨車這事情之前有很大的爭辯,要不要把15年以上的老舊大貨車能夠汰換掉,換成更高效率的貨車,當時引起很多貨車司機反彈。談減碳這件事情不只讓貨車司機不再開老舊柴油貨車,改成能效較好的柴油貨車。而是在2030年的時候,每十台賣出的貨車中有三台是電動貨車,這是未來十年在運輸的挑戰,貨運如何加速電動化?

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從碳紋理思考臺灣的減碳對策

思考臺灣減碳策略時,需要檢視臺灣的碳紋理。國際能源轉型委員會指出全球減碳上有六大難減部門,分別是鋼鐵、石化、水泥、貨運、海運跟航空,這六大難減部門排碳量佔三成。因為這些部門有時候很多能源需要是供熱,高溫的熱無法靠電力取代,像國際共識再生能源是白菜價的,整個電力去碳化狀況幾乎不成問題,被視為容易達成的項目。但是大家重心就是三成的難減部門,無法靠全然電力化解決問題該怎麼辦?

按照統計估算與歸類,台灣境內難減部門就佔了台灣排碳量四成,台灣的三大海運兩大航空公司的排碳量,因為國際航空不會算在台灣境內排碳量,但是華航跟長榮畢竟還是台灣企業,可以控制管理,就是將近佔比台灣排碳量5%,各1300萬噸,台灣境內要討論減碳策略,面臨很重要事情是五成都是很難減的部門,所需要的政策更多樣化。更細部分析,臺灣工業排碳占五成,進一步去看,我們十大排碳企業,占比是全台排碳36%,前三十大占了42%。因此二階減碳行動方案需因應這些問題,方可加速台灣氣候行動。

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到底第一期是否達成具體目標?第一期有重要目標是發一度電的排碳量,希望可以降到0.492。但按照台電在今年年初於電價審議會提出電力結構規劃,發現年初為電價審議提出的2020年電力結構規劃,只會讓排碳量維持在0.506左右,還是5字頭,無法達成0.492目標。顯示目前碳管制,尚未能全面內化至台電的經營策略之中。

工業部門,是因為要減少空污,2017年編列大筆預算鼓勵工業部門汰換鍋爐,國際大部分狀況是減碳帶來減少空污附帶效益,台灣是反過來的,是為了減少空污,創造減少排碳的附帶效益。原本在做減碳邏輯之下規劃鍋爐汰換的輔導家數,也是大量超過預期目標,但是這筆錢是用空污汰換的經費,不是減碳目標的預算。即使這一塊降很多,工業部門的排碳量來說的話,在2019年比預期目標來得高,因為2019年,景氣關係,石化業有大幅度下降,今年是否可以達成目標,因為疫情關係,石化業有所衝擊,但是電子業大好,中間的消長關係就會決定在2020年製造業部門是否達成減碳目標?

按照我的評估,在第一階段減碳目標是無法達成的,雖然在三月份環保署長在立法院備詢說因為疫情可以達成目標,最近還是有這樣討論。但是看到台灣電力結構、能源使用變化趨勢,今年還是可以減碳,但是大概只有1.5%,反而不像去年一口氣減了3%。但是今年是要減6%才能達成目標,也沒感受說因為快無法達標,在任何政策上為了補破洞,有更積極的作為,沒有感受到這樣動員力量。代表階段性管制目標的管制效力沒有這麼好,沒達到目標也沒關係。既然第一階段無法達標,第二階段就扮演重要角色,希望能夠補上之前少減的量,還有這個目標衝到盡可能往碳中和路徑去衝,就是原本措施是讓2025年減碳幅度不是只有10%,是可以減到25%;2030年的時候,不是減20%,而是減到40%,這樣去思考第二階段管制目標扮演的角色。

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未回應碳紋理的第二階段管制目標

二階段管制目標要做的很重要的事就是,我要做一件事,2025年要減10%,每個部門別要分配到多少?這是他們爭執最久的部分,就是部門別分配量。最後分配到的結果是,相較於2018年排碳量,減碳幅度最高的是住商部門,要減28%,製造業部門只要減7%,製造業是台灣排碳量最大部門,只要減7%左右。按照規劃的額度,在2025年相較於2018年,需要減的量大概是3400萬噸左右,其中一半以上是靠住商部門貢獻,有三成靠是製造業部門。另外更關鍵目標就是,2025年的時候,生產每一度電排碳量較2018年減少27%,像是只要我們能夠讓住商部門用電量,因為住商部門排碳主要是用電延伸的,只要住商部門用電量可以維持在2018年水準,基本上住商部門可以靠電力結構乾淨和低碳,住商部門用電零成長應該就可以達成減碳目標。

製造業部門,減7%,跟用電量帶來的減碳規劃,是否有妥善運用這樣優勢,製造業的排碳量有六成是因為用電延伸出的排碳量,這些排碳量光是靠電力發一度電的排碳量減少,這樣就有很大規模消減功效,只肩負7%減碳幅度,相對比較保守,無法對應在減碳目標中所需要的幅度,減量目標,分配額度之外,還會計算貢獻度,是否妥善運用電力排碳係數減少所帶來的貢獻。

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超越「5、3、2」的能源部門策略

能源部門,有趣狀況是,去看第一階段的具體目標為再生能源在2025年發到546億度電。能源部門公聽會簡報,現在2025年再生能源的發電量是617億度電,其實多了70億度電,不就代表說可以積極提高減碳幅度,再生能源佔比相較於2017年提出的規劃可以衝更高嗎?但是在2017年規劃時候,2025年發一度電的碳排放係數可以降到0.394, 現在目標是說可降到0.388,但再生能源占比還是20%。多了一百億度再生能源發電量就是預期未來增加的用電需求,直接用一百億度彌補未來用電增長。相較於第一階段規劃時所增加的2.7GW的離岸風電發展,沒有帶來預期的更積極減碳效果。

另外一部分是煉油業,有提出節能率提升0.5%,中油在自己CSR報告說在2030年中油整個公司比2005年要減少30%,比國家整體目標更積極,這一塊是否有對應到管制策略,中油要使用積極減碳目標,相對於營運策略,讓中油去帶動台塑更積極減碳,但是這一塊在能源部門目前沒看到。

任憑臺灣企業面臨碳關稅經營風險的製造業行動方案

台灣主要耗能產業,很多設備都是二十年以上設備,就是在未來十年、二十年內有汰換潮,應該要有政策引導產業汰換成能效最好設備,或是零碳製程設備。目前這些企業主要推動阻礙是投資成本高,回收期長,不願意投資低碳製程設備,甚至是連半導體業,半導體業已經賺這麼多了,仍然認為低碳策略沒有經濟誘因。

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這次提出來工業部門量化目標為碳密集度進步幅度,第一階段時的目標為2030年碳密集度比2005年減少50%,這次有進步,是2025年的時候,碳密集度可以比2005年減少50%。問題是,我們在2019年時製造業的碳密集度就已經減少45%,代表平均過去幾年來碳密集度是減少2.6%。但是設定2025年的時候,碳密集度可以比2005年減少50%的話,代表未來每年減少幅度只有1.6%,這代表工業部門沒有加速減碳。另一方面,製造業預計帶動三百億低碳投資,台灣工業部門一年生產的GDP是七兆,這在公聽會有當背景資訊,五年投資三百億,代表一年低碳投資只佔工業GDP的千分之一左右。全球評估要做碳中和,投資金額要達到各國GDP的1%,所以凸顯出目前工業在低碳投資上比較少。

另外一個部分是工業列出很多措施,關鍵字是輔導補助,好像沒有管制工具的介入,甚至大家關心的議題,台商回流之後的排碳量要怎麼管。依據風險中心團隊的初步比對,現行提出的回台投資承諾的台商中,在國際碳揭露計畫的氣候績效評等上,除台積電屬B級以外,其他多數在C級以下,顯現目前這批亟欲回台投資的廠商,自發性的氣候與能源管理量能不足。故在此次行動方案中,應藉由建立產業篩選標準、強化能源使用評估制度的透明性及參與度,及將能源轉型承諾作為提供產業低利貸款與租金優惠的必備條件,方可有效確保台商回流潮不再只是重蹈以犧牲環境換取經濟的傳統典範。

全球上太空,我們還在殺豬公的運輸部門

國際上咸認運輸部門的減碳策略須從「迴避、移轉、改善」(Avoid, Shift, Improvement )三項著手。若檢視運輸部門行動方案,相較於其他部門的減量策略多僅依循行政職責區分,目前交通部運研所協同其他部會提出行動方案架構,則有依照上述理論進行規劃,分為需求管理、低碳運具、運具能效提升三大策略。

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國際公認運輸部門減碳策略

然而雖然提出策略,卻沒有提出評量目標。運輸部門排碳量中,小客車占比最高,貨運次之。因此第二階段行動方案中,最關鍵的議題乃為是否可抑制私人運具的增長以及汽車與貨車電動化的推動。

在抑制私人運具的增長此議題上,交通主管單位在需求管理上,只願意訂定公共運輸增長比例之目標,不願意訂定私人運具運量的抑制目標。而交通部在簡報中未揭示2025的具體目標,但其在臺灣永續發展目標中,則分別訂有2030公路公共運輸成長7%(2019年1.8%)、臺鐵成長5%(2019年時成長1.7%)等,所以在此除應檢視此兩目標是否足以達到抑制私人運具增長的成效,更應提出具體的2025目標。

在運具電動化議題上,特別是汽車電動化上,目前不見具體目標,而在具體策略上也僅有「規劃「小客車電動化」計畫」此遠遠落後國際電動汽車發展的宣誓。早在2017年11月的能源轉型白皮書節能小組會議上,民間代表就已提出研擬電動汽車旭升計畫的建議,主要內容如下:

  1. 規範停車場應提供電動汽車優先停車位,並結合充電柱之設置。
  2. 設計諸如空污費補貼充電費用、停車費減免、賦稅優惠、過路費減免等財政誘因,鼓勵民眾優先購置電動汽車。

3. 各級政府公務車採購時,於2020年應優先購置電動汽車。

4. 藉由加嚴排氣以及能效規範,於特定年份新出廠的車輛均應為電動車。

但在該議程中,交通部抗拒,導致電動汽車推動上的整體策略,拖延了四年之久。

而電動汽車的推動,亦是削減空汙重要策略。在空氣污染防制方案(109年至112年)中,針對汰換汽柴油車的政策列有「持續辦理減徵貨物稅政策」、「宣導」與「鼓勵民眾檢舉烏賊車」,目標是109年~110年目標累計淘汰1–4期汽油車50萬輛。目前的貨物稅減徵的汰舊換新政策,在2016~2019年三年間的汰換量是44萬台車,這目前似乎是有進步。但問題是這一波汰換,雖未針對汰換為電動汽車進行設計。但在今年八月份時,新售汽車中汽柴油車的比例為83.7%,而2018年1月時,這數字則是97%。顯示在沒有積極政策下,電動車在台灣擴散速度雖不如他國,但也是有蠻大的動能。因此更需在此同時,整合減碳與改善空汙兩大驅動力,提出更具體完整的策略,加速電動汽車的擴散。

另一方面,因為油電平權政策,加上今年度油價下跌,導致電動機車占新售機車的占比近乎腰斬。從各縣市的占比變化更知,只要是提供燃油機車補助越多的縣市,其對電動車的衝擊最大。而在空氣污染防制方案(109年至112年)中,也提出在2020~2023之間累積汰換190萬台老舊機車的目標。從減碳的角度來說,七期燃油機車每年排碳量約為150公斤左右,而電動機車,則每年排碳量則是在80公斤以下,遠低於燃油機車。此應要在此行動方案中,確保接下來機車汰換均能以電動機車優先,方可達到同步改善空汙以及減碳的成效。

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正當程序促進第二階段管制目標與行動方案

現行的第二階段管制目標與行動方案的審議上,有下列三大問題:

  1. 揭露資訊不足,未有量化評量目標與政策細節下,難以提出具體政策建議;
  2. 公聽會時間安排不當,在三個小時內要針對六大部門進行討論,實難有具體政策論辯效果;
  3. 欠缺政策配套說明,未檢討第一階段所提出的八大政策配套執行進程,也忽略綠色金融2.0的意義。

綜合以上,在此建議立法院應細就此次階段性目標與行動方案舉辦公聽會,並於審查預算時,檢視相關部會提出的預算編列與KPI是否有回應減碳需求,切莫再次淪為減碳計畫只是走程序,此舉將導致臺灣面臨碳關稅制裁以及無能因應臺灣高度氣候脆弱性。

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